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李庚南:金融科技监管试点需锚定三个支点
 5日,央行网站发布新闻,称即将启动金融科技创新监管试点工作,支持在北京市率先开展金融科技创新监管试点,探索构建符合我国国情、与国际接轨的金融科技创新监管工具。这意味着市场一直在等待的那只“鞋子”终于落地了。这无疑是市场之幸,金融科技之幸。
  毋庸置疑,我国金融科技已处于世界领先地位,且正在驶入快车道。滚滚袭来的金融科技浪潮,正向我们展示其广阔的前景、无穷的魅力;但同时,我们应清楚地看到它投向市场的一道道阴影,——P2P网贷乱象、“现金贷”“校园贷”“首付贷”等金融乱象丛生;清楚地感受到监管缺失的危险,我们不能“眼见它上高速,眼见它车歪歪”!P2P网贷即是前车之鉴。
  如何加快构建我国金融科技监管的基本规则体系,补齐金融科技监管短板,将金融科技纳入合规稳健的发展轨道,避免重蹈P2P网贷的覆辙,对于监管部门而言已如箭在弦。
  但对于监管部门而言,金融科技监管这无疑又是一个全新的课题,在国内无先例可循。尽管此前监管的触角已抵达金融科技的部分领域,如P2P网贷、现金贷、助贷(联合贷)等,但多属于针对一个个具体业态的具体的、事后处置性措施。若站在一个行业发展的角度,从先导性、预防性监管出发,围绕金融科技监管的规则体系、监管方式及监管工具等探索显然还处于试水阶段。
  须知,基于人工智能、区块链、大数据、云计算物联网等技术的金融科技会不断衍生出各种新的业态。面对层出不穷的新业态,若以固有的监管模式、监管手段来监管,显然会疲于应对,陷于按下葫芦浮起瓢的尴尬。由于金融科技的快速发展促使金融业务边界逐渐模糊,金融风险传导突破时空限制,其风险具有极度渗透性、瞬时爆发性和快速传染性等特征;因此,金融科技监管应在包容审慎的原则下突出预防性监管,按照穿透性原则实施监管前置。应在鼓励创新、包容创新的同时,增强对风险的研判和预判,通过审慎监管最大可能降低风险的溢出性,把风险控制在有限的范围,其核心就是要构建完善行为监管系统,探索“监管沙箱”。从金融科技监管试点的角度看,笔者认为至少应把握好三个支点。
  起点:金融科技监管应从哪开始?
  尽管在加强金融科技监管方面各方已形成共识,但对金融科技监管的主体、监管的边界(或起点)及监管的方式方面尚存诸多分歧。有专家认为“科技归科技,金融归金融” ,有专家认为,监管不是管科技本身的风险,管的是这个科技应用于金融业务所产生的风险,因此得出“监管金融科技的主体目前就是机构监管的逻辑”的观点。
  这些观点似是而非。在突出金融科技的科技属性或金融属性的时候,某种程度上存在对金融科技的肢解。顾名思义,金融科技应该是金融与科技深度融合的产物;但这种融合绝非简单的 “金融+科技=金融科技”。在这里,金融与科技二者并非简单的物理融合,而是一种化学反应之后的新物种或一个全新的产业,二者已很难从物理上进行分割。尽管目前关于金融科技的内涵尚不统一,但理论界总体上倾向于从产业视角来定义金融科技,认为金融科技(FinTech)是一个新的金融产业。正如瑞士金融领域专家Patrick Schueffel教授所言, Fintech是用技术来改善金融活动的新兴金融行业。
  作为一个新的金融产业,金融科技显然是为金融而生。金融属性是其与生俱来的基因(DNA)。也就是说,金融科技的金融属性并非在金融科技公司与金融机构合作时、科技应用于金融业务时才显现,而是从金融科技产品的设计、开发阶段就已经存在了。因此,把金融科技作为一个整体业态来监管,监管的起点应该从其“胎生”之始。
  然而,央行在发布开展金融科技创新监管试点消息中,指出要“引导持牌金融机构在依法合规、保护消费者权益的前提下,运用现代信息技术赋能金融提质增效,营造守正、安全、普惠、开放的金融科技创新发展环境。”显然,这里仅将持牌金融机构作为金融科技监管的立足点,实际上仍是沿用机构监管的逻辑。
  从国内外金融科技实践看,金融科技的参与主体一个越来越明显的特征就是多元化。运用Fintech进行金融创新的企业,不仅有创业企业,也有许多致力于运用技术改进传统业务的金融机构;不仅有持牌机构也有非持牌机构。机构监管的显然难以覆盖金融科技的风险。而且,作为一种新的金融业态,在金融科技领域,直接融资与间接融资的边界已非常模糊,以业务和机构类型为边界的、传统的机构监管模式显然已难以适应。针对金融科技风险的隐蔽性、渗透性和爆发性特征,各国在监管上更加注重监管端口的前移,更加注重全过程的监管,而不是将监管的视角拘泥于金融科技公司与金融机构合作的环节。
  若依循机构监管的逻辑,金融科技监管出现空白则在所难免;若按照机构监管,仅仅从金融机构端对现有纳入监管的持牌机构利用金融科技的行为进行监管,无异于“锯箭疗伤”,——大量的非持牌金融科技公司由谁监管依然是个空白与难题!
  切点:以金融APP为监管切口
  近年来,在如火如荼的金融科技背后,不乏打着金融创新、普惠金融旗号的“伪金融科技”。它们以为金融赋能、为普惠金融“添油”之名,行非法集资、非法融资、非法吸收存款、乱设机构、乱办金融业务之实,通过种种包装诱骗金融消费者、投资人“入局”,而充斥于互联网的琳琅满目的金融APP即是入口。
  显然,金融APP是识别各种“伪金融科技”、遏制金融科技乱象的最好切口。谢平老师在2019北京国际金融安全论坛上指出金融App监管的观点为金融科技监管提供了一个非常现实的切口,这恰是当今泛滥成灾又让监管者棘手的领域。因为APP虽有形但又具有很强的隐蔽性,像野草,有一块土地就可以产生,你甚至不知道它究竟叫什么,属于哪家!所以,金融APP监管是一个实在且绕不过去的视角。以此为切口,或将有效推进对金融科技的监管。
  目前,金融App主要以理财App形式存在,大致可分为两大类:一类为“互联网+传统经济业务”,这类App为金融消费者提供方便、快捷、灵活的支付结算等功能,其中也包括各种直销银行的理财App(其背后或是助贷、联合贷模式);另一类则打着网络理财App的名义迷惑、欺骗用户,这种App往往高收益、高风险、承诺保本。此外,还有大量的以“躺赚”“走赚”“玩赚”等噱头吸引用户下载使用的所谓“赚钱”类App,主要包括两类:一是以高收益、高返利为诱饵,骗取用户投入押金、本金为目的,如“趣步”即是披着运动外衣的“庞氏骗局”;二是以盗取、贩卖、泄露用户隐私信息为主要目的。
  这些金融App之所以如蝗虫般存在的,通过各类网站、社交平台快速传播,一方面是因为“出生”成本低:据有关媒体爆料,想要做一款理财App只需要30000元就可以,而且不需要提供证件之类的材料。并都可以通过二维码、网站链接的形式直接下载,无需通过应用商城。另一方面,也是最关键的,是由于注册审核不严或缺乏审核,缺乏相应的准入监管。
  据国家网络与信息安全信息通报中心12月4日披露的消息,2019年11月以来,公安部开展APP违法违规采集个人信息集中整治,100款违法违规APP被要求下架整改。虽然公安部门的努力能一定程度上打击非法APP,对金融科技背后的乱象形成一定程度的遏制;但这终归是“善后”式的监管。要清理金融APP乱象,显然还须从源头开始。应加强部门联动,通过穿透式监管,从规范APP注册登记入手,对其背后平台的合法合规性进行延伸监管。
  关键则是按照行为监管理念与模式,厘清各种金融APP监管的边界。唯有构建起真正的区别于机构监管、功能监管的监管框架,才能识别金融科技创新背后林林总总的业态属性,才能厘清监管的边界,避免监管的空白。
  焦点:把消费者保护视为监管核心
  从更高的站位看,金融科技在为金融赋能、提升金融效率的同时,还有一项使命就是促进普惠金融发展。
  按照世界银行的定义,普惠金融是指能够广泛获得金融服务且没有价格、非价格方面的障碍,能够为社会所有阶层和群体提供合理、便捷、安全的金融服务的一种金融体系。“以可负担的成本为有金融服务需求的社会各阶层和群体提供适当、有效的金融服务”是普惠金融的灵魂。这意味着,普惠金融不仅有金融服务覆盖面的问题,还涉及金融服务的公平性,即金融消费者保护问题。
  毫无疑问,基于大数据、云计算等技术的金融科技无疑大大拓宽了普惠的视野,加快了普惠的速度;但同时也滋生了诸多乱象,引发了诸多诟病与质疑,面临道德的拷问。尤其是金融机构依托金融科技,将普惠金融触角向在校学生、刚就业青年、低收入及无正常收入群体延伸的时候,缺乏消费者保护意识,未能考虑受众的接纳能力、还款能力、自控能力,以至催生出以卡养卡、以贷养贷等不健康融资行为,客观上埋下了社会不稳定因素,酿成了一些社会悲剧。
  或许从消费端看,年轻人的提前消费、透支消费有其存在的合理性,且并不违法;但我们不能低估非理性消费特别是缺乏自控力下的以贷养贷消费行为的负面溢出效应。作为金融服务的提供方,必须遵循消费者保护原则,注重所提供服务(不止于贷款)的适当性、适度性。正如张维迎老师所言,企业家要赚钱,就要对人性有非常透彻的理解。真正的企业家不应该利用人性的弱点赚钱;否则就是对借款人的伤害,所谓“我不杀伯仁,伯仁因我而死。”
  因此,金融消费者保护原则应该成为金融科技监管的灵魂。能否落实好对金融消费者的保护,不仅是监管的重心,也是金融科技公司本身持续发展的根基!抓住金融消费者保护,就是抓住了科技金融监管的“七寸”。
  实际上,金融科技监管的国际经验也充分体现了对消费者保护的原则。美国在2017年1月13日发布的金融科技白皮书“十项原则”中,贯彻始终的就是对消费者的保护,特别强调“将消费者放在首位。提供安全、透明、用户友好和多选的产品和服务。”由英国FCA(Financial Conduct Authority)首创的监管沙盒,其核心是更好地保护金融消费者权益。在“监管沙箱”框架下,金融消费者可以利用沙箱程序消除金融消费风险,保护其权益,享受多样、价廉的金融产品和服务。只有消费者知晓潜在风险及可获得的补偿并同意参加测试,企业才能对消费者测试其创新产品。
  特别值得一提的是,英国的沙箱制度明确,进行沙箱测试的企业必须补偿消费者的损失(包括投资损失),并证明有足够的资本进行补偿。FCA不采取执法行动也不免除企业对消费者的责任。或许这才是包容性监管的内核。包容性监管不是放任不管,而是对创新效应难以预测的创新产品和服务先需要通过监管沙箱的测试,确认安全无害后方可投入市场。在监管沙箱内,则予以充分的包容,包括执法的宽容。
  尽管对金融科技监管的重点应侧重于其金融属性而非具体技术的运用,但我们仍需要从技术层面实施适当的前置监管,需要关注金融科技公司运用什么技术生成了怎样的新业态,需要充分评估金融科技新产品可能带来的市场破坏性。因此,我们对金融科技监管的试点或许应借鉴英国“监管沙箱”的合理内核。

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